Problemy w realizacji inwestycji infrastrukturalnych
12 maja 2017
0

Wydaje się, że inwestycje w infrastrukturę publiczną – służące większej społeczności, mające na celu podniesienie jakości życia mieszkańców i szeroko rozumianego bezpieczeństwa oraz wpływające na przyspieszenie rozwoju i dynamizujące gospodarczo region – powinny być realizowane możliwie szybko i sprawnie w szczególnym trybie, przy istotnym wsparciu administracji. W polskich realiach rzecz ma się niestety zupełnie odwrotnie. Proces inwestycyjno-budowalny, w przypadku infrastruktury publicznej, w szczególności infrastruktury sieciowej, może trwać nieracjonalnie długo.

Problemy w realizacji inwestycji infrastrukturalnych – główne przyczyny

Stoją za tym przede wszystkim niefunkcjonalne i nadmiernie skomplikowane przepisy. Do tego dochodzi nadmierna biurokratyzacja oraz brak zaangażowania i przychylności ze strony administracji, która to przecież w sposób szczególny powinna mieć na względzie, aby inwestycje wpływające na rozwój regionu były przeprowadzane szybko i sprawnie. Jedynym chlubnym wyjątkiem jest budowa dróg publicznych, która została znacząco usprawniona dzięki wprowadzeniu tzw. „specustawy drogowej”. W przypadku pozostałych inwestycji infrastrukturalnych proces administracyjny ciągnie się latami, znacznie przekraczając okres samej realizacji i oddania obiektu do użytku. Dotyczy to przede wszystkim budowy i modernizacji sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, gazowych itp. (pewne usprawnienia istnieją w przypadku sieci telekomunikacyjnych). Wiele z nich (szczególnie sieci elektroenergetyczne) wymaga pilnej modernizacji i nakładów inwestycyjnych. O ile w ostatnich latach środki finansowe potrzebne na realizację inwestycji przestały być problemem, to wciąż czynnikiem ograniczającym staje się czas realizacji inwestycji.

Uwarunkowania prawne – długa lista aktów prawnych

Projektowanie i przeprowadzanie procedur formalno-prawnych przy realizacji inwestycji sieciowych wymaga stosowania postanowień zawartych w co najmniej kilkunastu różnych ustawach. Są to m.in. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo budowlane, Prawo energetyczne, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Prawo ochrony środowiska, Prawo geodezyjne i kartograficzne, Kodeks postępowania administracyjnego, Prawo geologiczne, Ustawa o ochronie przyrody, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z wymienionymi ustawami związane są akty wykonawcze w formie rozporządzeń. Tak duża liczba aktów prawnych, przy jednocześnie niskiej kulturze prawnej w naszym kraju, powoduje, że przepisy regulujące proces inwestycyjny są często ze sobą niespójne. Liczba uzgodnień i wymaganych decyzji jest przesadnie duża, co powoduje opóźnienie procesu inwestycyjnego i nieterminową realizację inwestycji.

Prawo budowlane do przebudowy – słaba jakość przepisów

Najważniejszą ustawą regulującą proces inwestycyjno-budowlany, w tym również budowę infrastruktury sieciowej, jest ustawa Prawo budowlane. Trzeba otwarcie powiedzieć, że jest to bardzo słaby akt prawny; zarówno z punktu widzenia jego funkcjonalności, jak i samej jakości tworzenia prawa. Problem jest poważny,  ponieważ jest to ustawa, która reguluje nie tylko jeden z najistotniejszych obszarów gospodarki, ale ma bezpośredni wpływ na sprawność przeprowadzania wielu działań gospodarczych, tempo inwestycji i rozwoju gospodarczego regionu. O słabej jakości Prawa budowlanego od wielu lat wypowiadają się inwestorzy (w tym przedsiębiorcy) i osoby biorące udział w procesie budowlanym. Co jakiś czas podejmowane są próby jego poprawy. Działania te mają jednak charakter fasadowy, podejmowane są bez znajomości rzeczy.

Prawo budowlane do przebudowy – zmiany

Zmiany dotyczą zazwyczaj kwestii wtórych – ustawowych terminów, form wniosków (których forma bynajmniej nie idzie w kierunku uproszczenia), niektórych trybów administracyjnych, mało znaczących wymagań odnośnie formy i zakresu projektu budowlanego.  Kwestie najistotniejsze pozostawia się niezmienione, podczas gdy wymagają one – jak cała ustawa – gruntownej przebudowy i porządnego opracowania. Najlepiej z udziałem praktyków. Komuś kto zajmuje się projektowaniem infrastruktury sieciowej, trudno oprzeć się wrażeniu, że twórcy ustawy mieli horyzonty ograniczone do nieskomplikowanych budynków kubaturowych. Mimo, że ustawa wspomina o obiektach infrastruktury sieciowej, to jej zapisy oraz wymagania aktów wykonawczych (chociażby rozporządzenia w sprawie formy i zakresu projektu budowlanego) trudno odnieść do specyfiki tych obiektów, a ewentualne próby prowadzą na manowce lub do interpretacji absurdalnych. Jak pisze dr inż. Edward Musiał w jednej ze swoich publikacji „Dokumentacja ciernistych dróg inżynierów budownictwa poszukujących ładu i logiki w gąszczu przepisowych zawiłości mogłaby posłużyć za scenariusz przedstawień kabaretowych, które powinny być obowiązkowe dla autorów Prawa budowlanego”.

Uwarunkowania administracyjne – kręta droga

Jednym z kluczowych czynników spowalniających proces inwestycyjny jest bardzo duża liczba stron biorących udział w procesie administracyjnym związanym z realizacją inwestycji. Są to osoby prywatne (właściciele nieruchomości), samorządy, zarządcy dróg itd. Jest to poniekąd czynnik obiektywny wynikający ze specyfiki inwestycji i oczywiście trudny do przeskoczenia. Związana jest z tym wielość koniecznych do uzyskania uzgodnień, decyzji i opinii. Często zmiany wprowadzane na etapie uzgodnień z jedną ze stron powodują konieczność dokonania ponownych uzgodnień ze stronami z którymi uzgodnień już wcześniej dokonano. Proces nabiera charakteru niemalże iteracyjnego. Nie ma żadnych mechanizmów koordynujących kolejność tych uzgodnień, a proces administracyjny jest tak skonstruowany, że drobne zmiany wprowadzane na którymś z etapów procesu projektowego (w ujęciu praktycznym często mało istotne) pociągają za sobą konieczność ponownego przeprowadzenia procesu administracyjnego lub jego części – np. drobna korekta trasy projektowanej sieci, wynikająca ze względów technicznych, dokonana na jakimś etapie prac projektowych może wymagać ponownego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego* i rozpoczęciu całego procesu od nowa. Związane jest to z powszechną praktyką żądania od wnioskodawców określenia szczegółowych danych inwestycji obiektu, które w początkowej fazie projektu nie są jeszcze znane lub są uzależnione właśnie od warunków zawartych we wnioskowanej decyzji. Nadmierne uszczegółowienie wniosków i w konsekwencji wydanych decyzji znacznie wydłuża procedurę ich uzyskania.

*Istotnym problemem przy realizacji inwestycji , nie tylko infrastrukturalnych jest brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP), i konieczność uzyskania decyzji lokalizacyjnej lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki – co z jednej  strony znacznie wydłuża i często komplikuje proces inwestycyjny, z drugiej wcale nie gwarantuje ładu przestrzennego i spójnego i zrównoważonego rozwoju obszaru.

Problemy w realizacji inwestycji infrastrukturalnych – biurokratyzacja

Niestety istotnym problemem jest biurokracja i niska świadomość urzędników oraz władz lokalnych dotycząca znaczenia i wagi inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego. Powszechne jest ociąganie się z wydaniem decyzji dotyczącej planowanej inwestycji i praktyka wzywania do uzupełnienia dokumentacji lub wniosku, często z zupełnie błahych powodów, gdy kończy się ustawowy termin wydania decyzji. Można odnieść wrażenie zupełnego braku zrozumienie dla istoty, przedmiotu i znaczenia inwestycji, natomiast powszechne jest skupienie się na wtórnych wymaganiach formalnych, bez refleksji na temat celu i sensu ich wprowadzenia przez ustawodawcę, bez zdroworozsądkowego odniesienia do konkretnej sytuacji.

Problemy w realizacji inwestycji infrastrukturalnych – kierunki zmian

Wiele inwestycji uwarunkowanych jest istnieniem odpowiedniej infrastruktury zapewniającej dostawy mediów (wody, gazu, energii elektrycznej) o odpowiednich parametrach. Ponadto w ostatnich latach wiele mówi się o podniesieniu bezpieczeństwa energetycznego, poprawie jakości energii i niezawodności systemów energetycznych oraz rozwoju energetyki prokonsumenckiej opartej o odnawialne źródła energii.  Nie będzie to jednak możliwie bez gruntownej modernizacji i rozbudowie istniejącej infrastruktury.

Wydaje się konieczne stworzenie osobnych regulacji prawnych, uwzględniających specyfikę obiektów infrastrukturalnych i procesu ich projektowania. Tak, aby proces inwestycyjny uczynić sprawnym i niepotrzebnie nie marnować czasu i energii wszystkich uczestników tego procesu.